基层食品安全领域中的“合谋监管”——基于M市的多案例分析

作者简介

游海疆：中山大学政治与公共事务管理学院博士，福建师范大学公共管理学院讲师、硕士生导师，地方治理与发展研究中心研究员

研究方向：食品监管、城市管理、基层治理

摘要

“合谋”是基层食品安全监管中的一种常见现象。“合谋监管”可以根据食品生产经营单位的规模和实力，划分为交易型合谋、压力型合谋和情理型合谋三种类型。资源交换需求会影响到交易型合谋，成本分担需求会影响到压力型合谋，预期成本评估会影响到情理型合谋，三者都呈同向变动的正向关系。这也意味着随着资源交换需求、成本分担需求的增加和预期成本的上升，“合谋监管”出现的可能性也会增大。“合谋”是监管者在有限资源约束下寻求外部资源救济的一种重要方式。“合谋监管”对治理效果的影响，并不只是局限于经济利益方面或呈现为单边负面效应。它一方面提供了基层食品安全监管机构急需的物质资源，减少了资源损耗和成本支出，但另一方面又弱化了监管的严肃性，助长了监管对象投机规避监管的心理。在基层治理中，我们需要重视由于资源约束而引起的合谋乱象，努力构建起“亲清”新型政商关系。

一、问题的提出党的十九大报告提出要“构建亲清新型政商关系”，确立了处理政商组织关系的基本原则。如何保持“亲清”新型政商关系，发挥市场主体和行政主体两个积极性，成为当前的一个重要研究课题。监管是新时期处理行政组织与经济组织关系的重要方式。如何更好地监管是学术界和实务界都需要思考的问题。监管是一种行政干预行为，强调依据“规则”进行干预，监管机构的行为必须遵守授予其权力的成文法及有关行政程序法规。在食品安全监管中，食品生产经营单位是责任主体；政府及有关部门是监督管理主体，承担辖区、部门职责范围内的监督管理责任。法律赋予监管者以食品安全为准绳主动干预和积极介入的权力。而食品生产经营单位则处于被监管的地位，需要履行配合的义务。
现代国家建构有两个基本层面：税制改革和监管改革。税制改革与财政收入直接相关，因而统治者有强烈的动机去推进。监管改革需要处理让经济主体独立发展与对影响市场健康发展的力量施以必要限制的关系。因而，在经济发展的不同时期，食品安全监管始终面临着两难的冲突。食品安全问题上升为政治问题后，监管中还要考虑就业、生存和社会稳定等问题，形成了监管的多重价值冲突。斯蒂格勒甚至认为监管是应经济体（economic groups）要求，利用公共资源和公权力来改善其经济状态，为监管对象的利益服务，颠覆了对监管的认识。食品监管中的多元价值冲突，导致执法上的“瞻前顾后”。这些价值冲突和执法困境尤其反映在基层的食品安全监管中。
笔者在调研时发现，在基层食品安全监管中，监管部门与食品生产单位或个人的关系处理呈现一种奇怪的“合谋”状态。本应对食品生产经营主体形成监督和制衡关系的监管者，在执法中却与监管对象私下合谋，协商“制造”监管效果。如为了应对检查，监管者要求不达标的生产经营单位暂时关门，以避免本行政区域或本部门被上级部门批评，或者是监管者私下里指导生产经营单位如何避责和被投诉。甚至在被投诉后，监管者不是严格查处，而是私下里与生产经营单位通气，由他们自己摆平投诉者，最后投诉处理则只是“走一个过场”等。我们将监管者的此类行为称为“合谋监管”。相对应的，严格按照法律规定的监管行为称为“标准监管”。“合谋监管”虽然也体现为监管者介入和监管对象配合的形式，但与“标准监管”有本质上的不同，主要体现为两点：一是标准不同。“合谋监管”主要是基于便利性和可行性的标准，而“标准监管”则是基于相关法规和食品安全标准。二是关系不同。“合谋监管”是一种协作关系，而“标准监管”是一种制衡关系。笔者调研发现：由于资源限制和多任务冲突，基层监管人员不得不大量运用“街头官僚”的自由裁量权，“合谋监管”成为基层监管的一种常规做法。那么，为什么会出现“合谋监管”？合谋对食品安全监管效果会产生什么影响？这成为本文关心的主要问题。Bain和Telser等人的研究证实合谋行为在公司等经济体中普遍存在，但是对于基层政商组织间的合谋现象研究则较少。现有的合谋研究过于重视物质利益动机，忽视了声誉和社会资本等其他精神层面的追求；注重对享受资源的索取，缺乏对影响基本保障如职业保全、基本生存等因素的考量。本文引入资源依赖理论和交易成本理论，从相互补充的资源视角和成本视角对食品监管中政商组织间的合谋现象进行分析，以期拓展现有的合谋研究，发展出有实证意义的研究命题，深化对基层政商组织关系的认识，促进新型政商关系的构建。

二、文献综述：合谋的类型及其影响因素合谋行为在社会中大量存在。大量的研究集中在经济组织领域。Laffont等人通过对经济组织的研究，将合谋分为两种：第一种是在“委托人-代理人”二维组织结构中代理人之间的合谋；第二种是在“委托人-监管者-代理人”三维组织结构中监管者和代理人之间的合谋。这两类合谋都是针对委托人在激励不足时发生。也有一些文献基于不同主体对合谋类型进行划分，如霍正刚等根据合谋涉及的主体和他们之间可能形成的合谋，将合谋类型划分为5类。但是对于政商组织间关系的合谋类型，目前的研究相对分散，各自集中在一个主题进行研究，仍缺少适于分析的类型化框架。
影响合谋的因素研究，从早期的经济组织间和组织内部合谋，到现在政商组织间合谋，基本上是围绕着增加经济收益这条主线。不同时期的研究都注重研究如何出现合谋均衡，从而稳定获利。如最早的研究关注经济组织间的静态合谋，研究如何通过默契合谋来维持垄断价格，获取超额利润。Rotemberg等研究如何形成合谋的价格均衡，以便稳定获利。Benson提出通过基点定价方式，增强合谋的稳定性。Kreps认为在“囚徒困境”中，只要存在重复博弈，合谋均衡就可能出现。Stigler和Benson还研究了如何动态维护合谋均衡的稳定性。也有学者研究了企业内部的审计合谋问题。研究视角拓展到政商组织间的合谋后，仍然偏重于经济利益追求，如地方政府与企业合谋以促进经济发展，追求地方政府利益最大化，中央政府默许合谋以追求整体经济增长，利益诱惑式的“政商合谋”和政治代言人式的“政商利益联盟”等。这些研究虽然注重对物质利益的直接追求，但是对于多方合谋时物质利益的分配缺乏更细致的研究。Baliga和Celik等研究了经济组织内合谋的问题，主要涉及物质利益的分配。Laffont等人的研究表明：影响物质利益分配的因素也会影响到合谋的达成和实施。他们构建的委托人、监管者和代理人（PSA）三层结构模型表明：谈判能力会影响到代理人在合谋中的地位和合谋租金分配，因而对合谋产生直接影响。这种研究虽然细化了物质收益分配，但仍然延续了物质利益视角。
随着研究的深入，Laffont等人开始注意到：不只是增加物质收益会影响合谋，减少成本，也即减少物质利益损失，同样会影响到合谋。合谋成本会直接影响合谋的意愿和实施。成本高，合谋达成难度增大，但达成后更易于实施；成本小则合谋意愿更强，但委托人倾向于减少产出。这是对当前直接成本的估算。Walter则注意到了预期成本对合谋的影响。他提出信息结构会通过影响预期成本影响到合谋：当信息是可证实且不可伪造的信息（Hard and Unforgeable Information）时，委托人根据监管者提供的报告来获知代理人的信息，合谋被发现的概率明显上升，预期成本很高，合谋不容易达成；当信息是可证实但可伪造的信息（Hard and Forgeable Information），或者是不可证实且可伪造的信息（Soft Information）时，合谋被发现的几率降低，预期成本减少，合谋更容易出现。这些研究都注意到减少物质损失的程度也会影响合谋，但是仍然局限于物质利益视角。
少部分学者拓展了纯粹关注经济利益的视角，认为政商组织合谋是为了应对制度压力和文化惯性，如应对管制政策，促进制度均衡，适应传统政商关系等。这些研究也意味着：合谋的影响因素不一定局限在物质利益层面，非物质利益也会影响到合谋。但这些研究忽略了如基本生存压力、职业保全等的影响，仍可以继续拓展。本文正是基于此，将影响合谋的资源因素划分为物质资源和非物质资源，构建起一个包容两者的分析框架。
三、理论依据与分析框架（一）食品安全监管中的合谋
本文研究的“合谋监管”是一种特殊现象，是在执法资源短缺的情况下，为了完成上级交办的任务、履行本职工作和预防职业风险的一种变通办法。这种合谋区别于通常认为的腐败或者个别执法者循私舞弊等现象，是一种在资源短缺和高强度任务重压下，应对环境的折中策略。虽然是一种“理性的算计”，但并非单纯为了寻求个体私利。

对于合谋类型，相关文献主要是基于不同主体的合谋进行划分，但难以进行类型化分析。本文根据分析需要，以食品生产经营单位的规模和实力为标准，对其资源供给能力和供给资源类型进行区分，据此将食品安全监管中的“合谋监管”分为三类：第一类是监管对象可以提供监管者所需的物质资源，监管部门为了获取短缺的物质资源，需要付出一定的资源进行交易，这种类型的合谋具有资源交换的典型特征，可以称为“交易型合谋”。第二类是监管对象提供舆论支持、行为帮助等非物质资源，监管部门为了应对外部压力（如舆论与投诉压力等）而与食品生产经营单位合谋。这种类型合谋主要是为了合作应对外在压力，可以称为“压力型合谋”。第三类合谋中食品生产经营单位的资源供给能力最差，不但无法提供交换资源，而且由于经济实力所限，完成监管整改亦有难度。监管者基于社会稳定和照顾其生存需要的考虑，与食品生产经营单位合谋，形成体谅型的“情理型合谋”。
（二）资源、成本视角与分析框架本文主要是借鉴资源依赖理论和交易成本理论，结合案例的具体情况，构建研究的分析框架。资源依赖理论偏重于组织运作的生产成本但不涉及交易成本，而交易成本理论恰好弥补了这个缺憾。本文结合这两个理论，针对交易型合谋、压力型合谋和情理型合谋，分别提出“资源交换”“成本分担”和“预期成本”三个解释变量，构建起相对全面的分析框架。

首先，资源依赖理论认为其他组织是组织外部环境的重要组成部分，组织是资源集合体，异质性资源构成组织的竞争优势。不同组织之间，各自具有优势的异质性资源。当强势一方对对方的资源有需求时，便易于发生资源交换。这里的资源，包括知识、专有技术、社会资本等，既有物质资源，也有非物质资源。资源交换体现为双方对资源进行合资、联合、处置、合并等，形成资源合作过程。在资源交换过程中的讨价还价会形成战略均衡。资源交换的双方通过把复杂、交互和未定价的资源配置到恰当的任务上，谋求总剩余最大化。监管组织与监管对象虽然是两类互为外部环境的不同性质的组织，但是具有法律规定的明晰界线和独立要求，一旦利用各自的优势资源进行交换，就可能会限制优势资源的“优势”，破坏正常的监管关系，形成交易型合谋。
其次，交易成本是指在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交易所需要支付的成本。虽然交易成本可以通过考察交易过程中发生的各项费用来直接度量，但是威廉姆森认为重要的不是交易成本的绝对数量，而是交易成本的排序和相关组织彼此合作的契约安排。契约规定了成本分担的形式。这里的交易成本既可能是交易费用，也可能是对组织其他资源的一种损耗，因而可以具象为知识、专有技术和社会资本等的支付。在有限资源约束下，处于优势地位的组织会提出对自己有利的“成本分担”契约，减少成本支出，优化配置资源，提高资源使用效率。监管组织在处理涉及监管对象的外在压力事件时，可以利用其占据的有利地位，提出对其有利的行动契约，要求监管对象分担成本支出，形成压力型合谋。“成本分担”具体体现为监管组织谋求与监管对象共同承担处理压力事件的资源损耗。
最后，交易成本的高低会影响到组织的行为，组织继而会根据成本的大小来调整自己的行动。威廉姆森提出的组织失灵框架认为，小数目交易容易产生机会主义。小数目交易不仅仅指发生次数较小，而是强调这种交易的不规范性。任何一方与另一方进行交易都是有成本的。监管组织在面临资源制约而资源损耗可能较高的情况下，由于没有明确处理规则而易于产生机会主义倾向，即组织根据自己预期的资源损失情况，投机地对待交易。这种预期成本虽然也是一种资源损耗，但其是未来的预估资源损耗，可以通过职业升迁、金钱损失、发展预期、职业声誉等资源来体现。信任可以为交易双方提供稳定的心理预期，从而降低彼此间信息不对称可能产生的监督和交易成本。当一方的行为后果不可预见时，另一方对其的信任便遭破坏，不可避免地产生单方面的预期成本。在交易规则不明确时，交易的强势一方就会采取机会主义行为，根据预期成本而动，积极参与或消极对待交易。基层监管者在处理与监管对象的关系时，拥有较大的自由裁量权。这造成了其可选择的执法工具较多，执法规则模糊。在监管对象的行为后果难以预期和监管者对其不够信任的情况下，监管者可以根据预期成本，采取机会主义行为，形成情理性合谋。
总的来讲，资源交换的目的是为了增加所需资源，成本分担是为了减少资源损耗，而预期成本则是为了避免未来的资源损耗，三者都可以在不同程度上缓解资源窘境。资源交换、成本分担和预期成本三个自变量细化了资源不足状况，可以为“合谋监管”提供可行的分析路向。本文的分析框架见图1。
四、案例选择与资料收集本文研究食品安全监管中的合谋现象，主要目的是通过资源影响研究，分析政商组织间合谋现象产生的原因和效果。依据研究对象和研究目的，本文选取多案例研究的方式，并通过如下方式进行案例选择和资料收集。
（一）研究方法案例研究的方式适用于探索性研究，回答“是什么”和“为什么”的问题。食品安全监管中出现的合谋现象，是食品监管领域的一个特殊现象。本文关于食品安全监管中出现合谋现象原因的研究，是因果机制的探讨，适于采用案例研究的方式。为了对自变量和因变量进行更详细的划分，形成具有代表性和推广价值的研究命题，本研究采取多案例研究方法，注重探究的深入性和提升理论品质。
（二）案例选择本文在案例选择方面采用“差异最大”（Most-difference）的案例选择方法，从调研的7个案例中精心选取了3个，保持不同案例因变量不变（分别为三种合谋监管类型中的一种），其他的自变量都不相同，以便综合形成对因果机制的有效探讨。选择的三个案例分别是S1、S2和S3，三者是M市的三个不同市场监管所，是负责食品监管的最基层组织。我们通过对基层食品监管组织的调研发现，“合谋监管”普遍存在，且类型多样。每个监管所虽然都存在多种“合谋监管”类型，但是有一些市场监管所存在主导的合谋类型，且我们可以通过分析识别出来。本文选取的三个典型案例，恰好分别代表了三种主要的合谋类型。

总体情况：M市地处沿海，在全国城市的排行榜上，一直是在二线和三线城市之间徘徊，在全国以二线和三线城市为主的状况下比较具有代表性。该市虽地处沿海，但是在经济发展与社会管理上又与内陆一般的城市相近，因而兼具沿海和内陆城市的特点。M市原先的改革思路是建立起与国家食品药品监督管理总局对应的机构，成立自省、市到区级的食品药品监督管理局。但是2015年6月后调整了改革思路，在省一级机构保持不变的情况下，将市级及其以下层级的食品药品监督管理局进行重新改革，整合了工商局、质监局、食品药品监督管理局等与市场管理相关的部门，成立了市场监督管理局。市场监督管理局权力清单1580项，责任事项1663项，其中多部门监管事项18项，内设25个部门，包括食品药品风险监测管理处、食品生产安全监管处、食品流通安全监管处和餐饮服务食品安全监管处等。区市场监管局下面还根据街道划分，每个街道设立一个直属机构——市场监管所，初步构建起了大市场监管部门的格局。S1、S2和S3地处三个不同的街道，分属于三个不同的区市场监管局，是区级食品监管组织的直属机构。S1、S2和S3具有相似的管理模式和组织结构。所长是监管所的负责人，统筹协调所里的各项事务；监管所都设有副所长，协助所长开展工作。其他工作人员少部分为内勤人员，大部分都各自独立负责某块区域的食品监管任务，称为段长。越是经济不发达的所，所长的任务越重，不但需要综合协调，有时也需要直接具体承担某块区域的食品监管责任，兼任段长。基层监管所的一个普遍情况是执法资源紧张，难以满足监管事务的要求。一名执法人员在访谈中表示：“我们每个人要负责食品、餐饮、特种设备、下去看点、抽查等，几乎是分身乏术，而且责任无限大，事务无限多。现有的人力和资源配备根本满足不了要求。”（访谈记录：20170510cq01）案例1：S1地处繁华的商业区，这是M市经济最发达的核心城区。S1是M市基层实力较强的食品监管所。从办公硬件来看，S1有一橦七层楼高的办公用房，办公场所较为气派。各类办公用品如办公桌、电脑等配备齐全。所里还自己添置了一些公共招标外的物品，如长青树、盆栽、茶具等，环境布置得清新又不失庄重。由于地处繁华商业区，周围大饭店林立，大食品经营店较多。宾馆和有一定档次的饭店占到60%以上。还有一些传统的特色老店，虽然店小，但是地段重要，生意兴隆，收益很好。该所的监管对象可以提供较丰富的经济资源，存在的合谋是典型的交易型合谋。
案例2：S2地处传统教育区，经济中等偏上，有少量大饭店，但更多的是小餐饮店和食品经营门店，这些占到全部的70%以上。虽不算发达，但所里的办公条件并不算差。办公场所是刚刚翻新过的独栋三层楼。会议室、办公室配备齐全。所长和一名内勤人员在二楼办公，其他工作人员则在一楼办公室，隔壁还有剩余的办公用房，平常用来存放电动车等交通工具。但是该所监管人员的工作压力很大。这里集中了M市一半多大中专院校的学生，形成了消费的“向心效应”，吸引了大量的小餐饮和食品经营店。涉及学生健康和安全的都没有小事。媒体长期关注这里的食品安全状况。由于长期受到教育氛围潜移默化的影响，人们的思想和言论都比较活跃。监管对象的交换资源虽然有但相对较少。交易型合谋虽然会出现但只是少数，压力型合谋最为典型。案例3：S3地处城乡接合部，这里经济上较为落后，但辖区面积较大。S3办公场所比较简陋，人员配备严重不足。辖区内小餐饮店数量众多，很多外来工在此就餐。人们思想相对闭塞，个体言论不太活跃。有较多的工厂和外来工，当地村民和外来工的消费水平较低，食品安全意识较差，对食品价格的反应最敏感，主要追求价格便宜，只要卫生条件感觉还行，不会太在意食品是否卫生或品质如何。这里几乎没有大饭店，主要是小餐饮店、便利店和小超市。小餐饮店对监管持强烈抵触的态度，认为监管会加大他们的经营成本，减少收益。很多小餐饮店面积很小，靠近路边，怎么整改也无法达标。交换资源贫乏甚至于无，监管者时刻面临着粗放经营和混乱经营的安全风险，职业风险较大。基于照顾小餐饮和小作坊生存的心理，形成了典型的情理型合谋。
（三）资料搜集和整理根据研究的需要，本文主要采用实地参与观察和深度访谈的方式调查研究。

在资料收集上，研究者首先以实习生的身份依次进入三个基层监管所，每个所“蹲点”约1个月时间，参与该所的食品监管工作，通过亲身体验的方式，实地观察和感受“合谋监管”情况；其次，在“蹲点”过程中，研究者也抓住时机与三个监管所的所长、熟悉情况的执法人员和餐饮店主等进行半结构化访谈，补充了解和印证相关情况；再次，研究者也通过网络搜索相关资料，现场索取有关的文件、杂志、会议记录、工作计划和总结等，充实相关的资料；最后，在资料编码和整理过程中，研究者通过微信、电话和邮件等方式核实相关信息和二手材料，澄清模糊之处，增强材料的可靠性。
本文搜集到的材料包括观察日志、二手资料、录音文本、访谈记录，主要采用分类编码的方式进行整理。首先，根据交易型合谋、压力型合谋和情理型合谋三种类型，研究者将三个监管所的材料进行分类归并，并标记在案。其中，交易型合谋1，压力型合谋2，情理型合谋3，其他4。其次，在每种类别中，根据资源交换、成本分担和预期成本三个类别进行再次分类归并，并标记在案。其中，资源交换1，成本分担2，预期成本3，其他4。最后，将初次划分的三种类别中，标记为11，22或33的材料，分别对口归并，形成资源交换和交易型合谋、成本分担和压力型合谋、预期成本和情理型合谋的三类配对材料。研究者将三种合谋类型与各自对应的自变量材料相结合，根据建构的理论框架展开分析，力求形成有解释力的结论。
五、案例分析和结果呈现由于辖区环境不同，S1、S2和S3监管对象的实力和经济收益差别很大。这在客观上限制了监管部门所能获得的资源类型和数量。在监管中，监管者是主动方，而监管对象则是被动方。由于法定监管关系的存在，监管者一旦提出资源要求，监管对象在力所能及的范围内，会尽量想办法满足，由此形成不同的合谋。
（一）资源交换与交易型合谋S1处于体制内，财政支持标准统一，因此，其正常财政状况并不会明显比其他监管所充裕。但是，在个别经济任务安排上，S1却要完成比其他监管所更多的任务量。调研发现：越是发达地区的监管所，面临着越沉重的任务。该所一位执法人员表示：作为最基层的监管所，上级会把各种任务层层分摊，最终都需要由他们来执行。但是这些分摊的任务并不单单是监管任务，还会有附加的经济任务，比如报纸征订任务，每年都有一定的限额，且年年递增。另一位执法人员表示：“作为监管者，我们还要完成上级摊派的订阅报纸任务，而且今年是200份，明年就300份，后年变成400份，年年递增。你说如果只是固定200份，凭我们作为执法者，人家还会卖我们面子，还相对容易完成，但随着不断增多，完成难度就增大。”（访谈记录：20170305gl01）所里会把任务分摊到每位段长头上。他们则要想方设法换取食品经营单位的支持。经济繁华的辖区和较有经济实力的监管对象，给监管者提供了获取体制外经济支持、完成经济任务的可能。
为了完成每年分摊的经济任务，执法人员在监管中就只能采取更加细致、到位的服务态度，监管要求适当放宽，要求整改的期限拉得更长；对于一些没有达标的细节，有时甚至睁一只眼闭一只眼，以换取食品经营单位在完成经济任务上面的支持。这种资源交换形成了监管者与监管对象的合谋。在“合谋监管”过程中，食品生产经营单位和监管组织构成彼此重要的外部环境，两者各有优势的异质性资源：食品生产经营单位具有相对充裕的财力资源，而基层食品监管组织则具有监管中的“自由裁量权”。当基层食品监管组织对食品生产经营单位的物质资源存在需求时，便可能通过手中的异质资源与其交换，从而形成交易型合谋。基层食品监管组织对物质资源的需求越急迫，越可能主动或强势发出邀约，形成交易型合谋。
（二）成本分担与压力型合谋S2辖区是传统的教育区，学生数量多，而学生的事情无小事，一旦涉及食品安全问题，会被外界媒体广泛报道，这给监管者带来压力。大学生本身也是“自媒体”，喜欢上传各种消息，一旦与食品安全有关，就会被快速、广泛传播，形成突发事件，令监管人员防不胜防。S2辖区内浓厚的教育和舆论氛围，也造就了适于传播舆论的大环境。食品安全意识的觉醒和食品安全事件的多发，使S2监管人员时刻面临着应对外在舆论的压力。
该辖区内的一个学校食堂，曾经被曝出“月饼炒肉”事件。这本来只是比较博“眼球”的事件，不一定涉及食品安全，但是经学生通过QQ、微博、微信等方式大量转发后，引起了社会和上级部门关注，引发很多质疑声。有人担心是否月饼过期，有人担心制作这道菜的动机，也有人质疑这道菜吃完后的反应，等等。S2所长不得不紧急介入，私下里与该学校食堂沟通，希望他们能做个公开说明，澄清情况。监管所之后也专门写了一个《情况说明》，上报给区所，详细说明事件的经过和处理情况。《第一财经日报》记者曾到某学校暗访，结果在校内的“黄记包点店”买到了疑似“染色馒头”的呈亮橙黄色的玉米馒头，引发舆论高度关注，也将监管所推上了“风口浪尖”。虽然监管所马上进行了象征性的调查处理，但是由于没有足够的人力物力，加上学校后勤部门对校内情况更为熟悉，调查起来事半功倍，所以监管所主要是让该校后勤部门自己调查上报详细情况，并且对外公开发布和澄清情况。监管所和学校联合起来应对舆论压力。省电视台新闻频道一名记者有一天突然到该辖区，报道了学生街旁一条待拆迁街道小餐饮、小作坊店存在的食品安全问题。这给监管所带来了突发的舆情压力。虽然拆迁街上的小餐饮店和小作坊属于非法生产经营，责任主要在食品生产经营者，但是他们在S2辖区内，监管所似乎责无旁贷。S2所长立即全体动员，带领副所长等赶赴现场处理。所长以“该街道面临拆迁，所有生产经营单位都是无证经营，都是非法主体”为由进行解释，希望记者可以理解。他说：“学生街由于面临拆迁，区里已经明确要求不能给予这里的所有餐饮店办理营业执照，暂停已经有一年多了。也就是说，目前在经营的，包括被曝光的这家，都属于无证经营，属于非法经营。但是基层监管所又没有权力强制赶走他们。虽然平时我们一直要求那些小餐饮店关门停业，但是过不了几天他们又会偷偷开门营业，跟监管所玩‘捉迷藏’。”（访谈记录：20170419cs01）但记者认为你辖区内的事情，你就应该处理好。该所所长后来私下里表示：“我们没有办法每天去那里蹲守，但是又怕媒体继续曝光，只好让人私下里找到这些小餐饮店主，希望他们这段时间暂时关门，避避风头。以后他们即使要营业，最好也是在非工作时间。”（访谈记录：20170419cs01）由于处理外在压力事件的需要，S2与监管对象形成压力型合谋。这种合谋是在遇到外在压力事件时，由监管者发起，为了减少资源损耗而要求监管对象与其合作，以降低处理成本和提高资源使用效率，消除外在压力。研究发现：无论是监管机构或食品生产经营单位，在应对外部压力时，任何一方都可能在部分成本支出方面具有比较优势，在处理的某些环节中具有更好的效果。在资源缺乏的情况下，两者合作可以有效降低成本，避免紧缺资源过度损耗，提高应对外在压力事件的效果。当食品生产经营单位能有效分担成本，降低监管机构的资源消耗和提高处理效果时，监管机构会倾向于寻求与其合作，这时压力型合谋出现的几率就会增大。反之，如果成本分担不能优化支出和提高处理效果，则资源损耗难以降低，合谋的必要性大大减弱。
（三）预期成本与情理型合谋S3处于经济落后区域，其监管比其他监管所面临着更多的困难：首先，管辖区域面积更大，监管对象更多、更分散、流动更快，工作量更大；其次，人、财和物配置不足，监管资源更为捉襟见肘；再次，消费者安全意识淡薄，食品生产经营者和消费者对监管更为抵触；最后，食品生产经营者和消费者中，很大一部分是弱势群体。食品的生产经营和消费，涉及他们的基本生存问题。小摊贩或小作坊一旦被取缔，弱势群体的生存成本随之提高。他们累积起来的不满情绪，随时可能影响到社会稳定。这些状况，决定了执法人员在监管中面临着极为尴尬的无力监管、不敢监管等处境。一位监管人员表示：“小餐饮店流动很快，监管难度很大。”（访谈记录：20170508cq02）
为了应对这种“人少事多”的尴尬处境，监管人员摸索出一套“有艺术”的监管办法，既不能不管，也不能管死。所有的小餐饮店和小作坊名义上都纳入监管名录，但是在实际的监管过程中，本着理解和体谅其生存需要的心理，监管者会区分情况执行。监管人员会根据其日常经验，判断出现问题的可能性大小。出现问题可能性大的小餐饮店，监管人员会积极与其沟通，希望其配合整改；如果不配合，还会通过不断督促甚至是威胁立案查处的方式，督促其整改。即使最后整改不到位，只要不再有明显的安全隐患，监管人员也只能“不了了之”。监管中一般也不会立案查处，因为“做案件”需要有相当繁琐的手续，一旦小餐饮店或小作坊关门走人，执法者找不到处罚对象，难以结案，反而会给自己带来麻烦。如果执法者认为问题不大的，则会采取相对放任的态度，只在必要时与其加强沟通。为了避免问题曝光被上级部门批评或处分，有时执法人员甚至在上级来抽查前给小餐饮“通风报信”，如上级来抽查前会通知辖区的小餐饮店要做好卫生、原材料摆放整齐等，要求难以达标的小餐饮店暂时停业，待上级检查过后再恢复营业等。一位监管人员谈到自己亲身经历的一个事件：“有一家制作肉燕的小店，平时不但制作加工肉燕，偶尔也会给需要当场消费的顾客煮熟。店主原本向我提出要申报餐饮店，但是我考虑到其达不到要求，因而建议其报成食品经营类别。因为其只有一个锅灶，并没有其他的设备，店主平时也住在店里，生活与开店是在一起的，达不到餐饮店的要求。我私下里跟店主讲，如果有遇上其他抽查人员，发现你在煮东西给顾客吃，你就说只是免费代别人加工。如果你平时想着多煮些卖出去赚钱，最好等到监管人员下班后。”（访谈记录：20170509cq01）
因为地处城乡接合部，行政资源配备不足，监管对象数量庞大且流动快，食品经营者和消费者都对监管存在排斥心理，监管机构依法履职的难度很大。监管需要的物质资源和非物质资源严重短缺。在严格监管难以达成的情况下，如果完全不监管，则会产生另外一个不确定的预期成本，即因为突发食品安全事件或生产安全事故而被问责，这会形成巨大的职业风险。因而，预估的职业风险成本严重影响到执法人员的监管行为选择。当预期成本很高，即出现安全风险的可能性很大，对职业生涯会产生重大影响（如被降级、被停职等）时，执法人员会有动力积极与食品生产经营单位交流，在照顾到食品生产经营单位生存需求的基础上尽量履职，想方设法消除隐患，情理型合谋会因此增加。反之，当预期成本较低时，执法人员则没有太多动力去推进合谋，愿意安于现状，“无为而治”，从而导致情理型合谋减少。
六、合谋监管与食品监管效果传统理论认为合谋会给治理造成消极后果，如Shlerfer和Pota等认为在公司治理中，控制股东和管理层可以通过“隧道挖掘”，以租赁协议、非市场价格买卖等方式，掠夺中小股东的利益。申明浩关于合谋的研究表明：越是资本家控制型的公司，家族通过关联交易剥削中小股东的可能性就越大。黄志忠则认为第一大股东持股比例较低的情况下，大股东可能会合谋侵占公司资源。但是这些观点过于偏向负面影响，实际上在基层食品监管中，“合谋”的正面影响显而易见，不能忽视。
“合谋监管”是基层食品安全监管部门的一种组织行为，其关心的是生存问题，目的在于获取生存所需、自身无法生产的资源。因而，“合谋监管”对于维持监管部门的运作，完成上级交办的其他任务具有积极意义。首先，交易型合谋补充了监管所缺失的物质资源，稳定了执法队员的工作情绪。在交易型合谋中，食品监管所可以直接获得完成经济任务所需的物质资源。这是监管部门在额定划拨资源之外可以获得的资源，也是监管部门可以灵活支配的资源。这些资源对于完成上级交办或人情请托、难以合法报销成本的任务，解除执法人员的后顾之忧，具有积极的作用。其次，压力型合谋减少了监管所的成本支出，提高了消除压力的效率和效果。在压力型合谋中，监管部门可以通过压力转移，由监管对象协助或者替代监管部门疏解压力，充分利用监管对象的资金、声誉和社会资本，既可以提高消除外在压力的效率和效果，又可以转移本该由监管部门承担的成本支出，减少资源损耗。交易型合谋和压力型合谋犹如“开源”与“节流”，缓解了监管部门的资源紧张情况。最后，情理型合谋将监管人员的预期成本和弱势群体生存成本控制在较合理的限度内。在情理型合谋中，监管人员在面临人力、财力和物力制约的情况下，仍然能够考虑到食品小餐饮店和小作坊等的弱势地位和经营困难情况，紧紧抓住最主要的风险点，采取软硬结合的灵活处理办法，有效化解可能出现的食品安全事件。监管人员不面面俱到地处理，也不采用一刀切或粗暴取缔的办法管理，既考虑到监管人员自身的职业风险，也照顾到社会弱势群体，将监管人员的预期成本和弱势群体的生存成本控制在双方能够接受的限度之内，在一定程度上维护了“边缘社会”的稳定。当然，合谋监管的影响较为复杂，也会在一定程度上影响到监管的严肃性。资源依赖理论认为，一旦对外部资源的依赖越大，则越会通过加强控制，来保证资源的供给。而在交易型合谋或压力型合谋中，监管者获取越多的资源，或是与监管对象合作的频率越高，则需要通过越大尺度的监管退让来交换。对于监管中发现的问题，执法人员心有顾忌，不敢大胆提出来或者要求整改，或是对于整改不敢严格按照要求验收，只是“走过场”，更别提立案查处。S1的一位监管人员接受访谈时表示：“更大的问题在于，我们要是让人家帮忙订阅报纸，完成我们的任务，那后面我们监管时就底气不足，请求订阅得越多，你就越不好意思严格监管人家。作为执法者和监管者，与作为经济任务的完成者，两者的要求是相冲突的。”（访谈记录：20170405gl01）。在情理型合谋中，由于严格的监管无法落实，只能采取体谅性的“有艺术监管”。监管者判断是否监管，不是依据法定职责，而是对未来的风险评估和预期成本多少。监管的目的不是为了追求最好的效果，而是为了防止最坏的结果。这种松散的监管方式虽然尽可能将小餐饮店和小作坊纳入监管人员的视野中，维持了最低限度的监管，但同时也弱化了监管的严肃性，助长了监管对象的投机规避监管心理。
七、总结与讨论可以认为：“合谋监管”是在执法资源不足的情况下，为了增加资源、减少现实资源损耗和降低未来资源支出风险而发生的。“合谋监管”出现的根本原因是执法资源供给不足。这也意味着如果可以提供足够的资源，政商组织间的合谋现象可以得到有效克服。但是因为执法资源总是有限的，而监管需求却是与日俱增。有限的执法资源与无限的监管需求相比，总是存在资源缺口，食品监管中的合谋现象因此总是存在，因而对合谋现象的研究极具现实意义。
本文借鉴资源依赖理论和交易成本理论，对食品监管中出现的合谋现象做了拓展研究。通过建立理论分析框架，形成资源交换、成本分担和预期成本三个自变量，对合谋现象进行类型化和深入剖析，拓展了对政商组织间合谋现象的认识。本文的研究表明，资源交换需求会影响到交易型合谋，成本分担需求会影响到压力型合谋，预期成本评估会影响到情理型合谋，三者都呈同向变动的正向关系。这也意味着随着资源交换需求、成本分担需求的增加和预期成本的上升，“合谋监管”出现的可能性也会增大，反之也成立。这些研究将以往主要集中在企业组织、关注物质利益的合谋研究，拓宽到政商组织之间，增加了社会资本和精神需求等影响因素的研究，并关照到基本生存需求、未来预期因素的影响等状况，对于拓展合谋理论视野，深化政商关系认识都具有积极意义。
基于合谋现象原因的认识，本文继续对“合谋监管”的影响进行了分析。研究发现：“合谋监管”对监管效果的影响，并不只是局限于经济利益方面，呈现为单边负面效应。合谋监管一方面提供了基层食品安全监管机构急需的物质资源，减少了资源损耗和成本支出，但另一方面又弱化了监管的严肃性，助长了监管对象投机规避监管的心理。“合谋监管”的这种复杂影响启示我们：纠正基层政商组织间的不正常合谋关系，规避合谋的负面影响，应该有更全面、综合的处理办法。在财政无法充分满足的情况下，明确限定监管职责，严格控制基层监管所的行政事务量，制定明确的行政事务清单，减少资源支出，是一条相对可行的解决之道。在新型政商关系的构建中，只有监管部门不再因为客观资源限制，而不得不有求于食品生产单位或个人，“打铁先要自身硬”，政商关系才能“清”；监管部门在关系“清”之后，职业荣誉感和成就感增强，努力提供更体贴、到位的服务，政商关系才能“亲”。食品安全监管中出现的合谋现象，也反映出基层治理中的“资源主导”问题。由于资源供给和成本分担的多元化，基层的治理主体呈现多元化。资源供给能力成为能否共同参与治理的决定性因素，这种“资源决定论”势必给基层治理带来消极影响，如非法经济主体或黑社会势力介入监管，“富人当政”等，引起治理混乱。基层行政组织在资源严重不足的情况下，难以有效掌握话语权，易在治理中陷入被动的窘境。资源的约束将会极大地削弱基层部门的动员、协调和规范能力，导致各种治理乱象。明晰影响“合谋监管”的因素，盘活有限资源，将物质资源和精神资源相结合，这些措施将极大地缓解“资源主导”的治理乱象。
值得提出的是，本文的研究是基于小样本，“最大差异”的多案例分析，虽然提供了较为详细的分类论证，但是其结论是否具有推广意义，仍需要有更多的实证研究跟进。其次，本文选择从资源视角来分析原因，并对“合谋监管”的后果和进一步的社会影响进行分析，并不意味着影响合谋监管的因素仅限于资源需求，如监管者的职业操守等其他因素，对“合谋监管”毋庸置疑也会产生影响。对其他因素的单独影响或交叉影响，以及可能带来的社会后果的研究，是本文接下来需要继续研究的课题。最后，本文是以监管者为主导，仅从监管部门和执法者的角度考虑“合谋监管”的影响因素。这也意味着，在政商合谋中，本文仅考虑了“政”的主动性，并未考虑到“商”的主动性。政商互动可能使“合谋监管”的类型和影响因素更复杂。本文的处理方式虽然简化了分析模型和影响因素，但也可能忽略其他重要的合谋类型和影响因素。
文章来源/《理论与改革》2020年第6期本期编辑/周小努校审/蔡龚涛、胡耀文
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